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Comentario a artículo sobre concesiones mineras

Por Fernando Medina, consultor ambiental, miembro de la Comisión de Programa de Fuerza Social

(Comentario preparado a raiz de un debate generado en la lista interna de comunicaciones de Fuerza Social).

He seguido con cuidado el debate generado en torno a esta artículo y me siento obligado a contribuir con algunos conceptos que al parecer para algunos no están muy claros.
  • De acuerdo a la legislación minera vigente (Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería - Decreto Supremo N° 014-92-EM), la concesión minera constituye un bien inmueble distinto y separado del predio superficial bajo el cual se ubica.  En tal sentido, el titular de una concesión minera no tiene ningún derecho sobre el terreno superficial en el que se ubica su concesión.  Por lo tanto, no es posible "sacar a un costado a quienes son dueños de la tierra", como se afirma en el artículo.  Si bien es cierto, existe la figura de la servidumbre minera mediante la cual, en caso que el titular minero y el propietario del terreno superficial no se! ponen de acuerdo, la autoridad minera puede imponer la obligacion al propietario del terreno de permitir el acceso al titular minero, en la práctica esta figura no se aplica desde hace muchos años porque es fuente de conflicto social.  Lo que se hace hoy en día en todos los casos es negociar.  Que las negociaciones sean equitativas o no es otro asunto, pero no se puede despojar de su tierra al propietario así porque sí para explotar una mina.
  • De acuerdo a la constitución (art. 66°), los recursos naturales renovables y no renovables son patrimonio de la nación y el Estado es soberano en su aprovechamiento.  En tal sentido, el titular de una concesión minera recibe del Estado el derecho a explorar y explotar de manera exclusiva el subsuelo de la concesión y beneficiarse de lo extraido. Esto es así porque la minería es una inversión de riesgo. Tener una concesión minera no signfica para nada que uno posea una mina. Ni siquiera significa que uno tenga derecho de preferencia para explorar un yacimiento. A menos que uno invierta en exploración para descubrir el yacimiento. Así es el negocio minero. Mientras no sepa que hay mineral en el subsuelo ese subsuelo no vale nada.  Pero para saber si hay mineral y cuánto hay tengo que invertir. Esa inversión es de alto riesgo. Típicamente uno de cada 20 proyectos de exploración inicial pasa a la fase de exploración avanzada. Y uno de cada 10 proyectos de exploración avanzada pasa a la fase de producción.  Por esa razón, es imposible establecer un régimen de licitación pública para otorgar concesiones mineras.  Si no se sabe qué hay y cuánto hay, no hay forma de establecer reglas "transparentes y competitivas" para licitar. Por eso, el criterio que adopta la ley minera para garantizar la transparencia y competitividad es el orden de llegada: la concesión se otorga al primero que lo solicita y cumple con los requisitos. Sólo los proyectos que ya han sido previamente explorados por el Estado (e.g., Centromin, MineroPerú, etc.) han sido licitados. Aún así, el valor de reservas con el que se licitó Antamina es la tercera parte de lo que actualmente se conoce como reservas minerales del proyecto.  En minería lo que no se conoce no tiene valor, y para conocer hay que invertir y arriesgar.
  • El mismo art. 66° de la constitución establece que el Estado establece las condiciones de otorgamiento de las concesiones a particulares. Estas condiciones buscan evitar el acaparamiento y la especulación y promover la explotación racional de los recursos para el beneficio de todos los peruanos. En tal sentido, la ley minera contempla la obligación de producción mínima.  Esta obligación era de  US$ 100 por año y por hectárea.  Recientemente este monto mínimo ha sido sustancialmente ampliado a 1 UIT (i.e., más de US$ 1,000) mediante el Decreto Legislativo N° 1010 (09/05/2008) .  Ade! más, existe la obligación de pagar una tasa, denominada "Derecho de Vigencia" para mantener vigente la concesión.  El no pago de este derecho es causal de caducidad de la concesión. Este derecho de vigencia se incrementa con una penalidad si, pasados 7 años, el titular no cumple con la producción mínima. Pero además el citado decreto legislativo incorpora una nueva causal de caducidad: el incumplimiento de la producción mínima por 12 años consecutivos.  Todo esto busca precisamente evitar los "perros del hortelano" que acaparan concesiones y no invierten en poner en valor los recursos minerales que éstas podrían contener. En contraste, en Chile la concesión minera no caduca nunca.
  • La posesión de una concesión minera por sí misma no otorga ningún derecho para explotar el yacimiento.  Es necesario además que el titular demuestre que tiene el derecho de ingresar al terreno superficial para la explotación del yacimiento.  Este derecho superficial puede ser adquirido, bien por la compra del terreno, luego de una negociación con el propietario, o bien por el acuerdo con el propietario, quien concede el derecho de paso.  Por otro lado, el titular minero tiene que demostrar que su operación no generará impactos ambientales significativos, para lo cual debe elaborar un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y obtener la aprobación de la autoridad competente.   Los EIA deben demostrar  que han llevado a cabo un proceso de consulta pública.  Existen muchos EIA que son rechazados o reciben un gran número de observaciones que el titular debe levantar antes de obtener su aprobación. Pero de esto nunca habla la prensa.
  • El Perú es un país de grandes recursos minerales, y de su aprovechamiento racional depende nuestra capacidad de surgir como sociedad. Actualmente vivimos una época de altos costos internacionales de los minerales, que pueden y deben ser aprovechados para atraer la inversión necesaria para poner en valor nuestros recursos minerales.  De otro modo, lo que hoy puede valer mucho en una década podría no valer nada.
  • Hoy en día la tecnología para el control ambiental de la industria minera está bien desarrollada y es perfectamente posible y viable realizar una minería limpia y en armonía con el ambiente y otras actividades económicas, en particular la agricultura.  El grito de batalla de "Agricultura sí, minería no" o, peor aún, el de "Agricultura es vida, minería es muerte" sólo buscan polarizar el discurso y presentar una imágen maniquea del asunto.  Nada más ajeno a la verdad.
  • La minería tiene un potencial único para generar desarrollo local.  En particular, hoy en día está generando una gran cantidad de fondos para el desarrollo local, en forma de canon, regalías y aporte voluntario, muchos de los cuales no pueden concretarse por falta de capacidad de gestión de gasto de nuestras autoridades regionales y locales.  Allí hay un tema en el que como partido tenemos un rol muy importante que jugar.  Mientras no logremos una institucionalidad sólida en todos los niveles del gobierno, no podremos ver el efecto del boom minero ni ningún otro boom sobre el desarrollo de nuestros pueblos.  Entonces, nos quedará otro triste recuerdo de oportunidad perdida, como con la vieja historia del guano, el salitre y el caucho.
  • En el Perú carecemos de una adecuada política minera (tal y como carecemos de muchas otras políticas públicas).  Pero una política minera debe partir del concepto de que la minería puede constituirse en un motor de desarrollo local y nacional si es ejercida de manera responsable. Por lo tanto, el Estado debería ser capaz de promover el ejercicio de una minería ambiental y socialmente responsable y desalentar el ejercicio de la minería irresponsable. Para esto necesitamos superar el maniqueismo agricultura vs. minería y además necesitamos fortalecer el Estado en los diferentes niveles e instancias que tienen que ver con la minería: ministerio del sector, autoridades ambientales, gobiernos regionales, gobiernos locales, ministerio de educación, ministerio de la mujer y el desarrollo, ministerio del interior, etc. Y esto debe hacerse, no para beneficiar a los inversionistas mineros, sino para asegurar que los recursos generados por la minería lleguen a las poblaciones y comunidades que lo necesitan.
  • Finalmente, me consta que hay grandes esfuerzos de funcionarios anónimos de la administració n pública que día a día luchan contra las trabas burocráticas, los intereses políticos, la corrupción y los lobbies, para tratar de construir un Estado eficiente, moderno y honesto al servicio del desarrollo del país. Y creo que es nuestro deber apoyar esas iniciativas y esfuerzos anónimos.  En particula! r, en materia de minería, el Decreto Legislativo mencionado es precisamente el fruto del trabajo de un grupo de técnicos honestos y responsables que no han tenido temor de enfrentarse a los lobbies de las empresas mineras. Otra experiencia similar que se viene pronto es la actualización de los límites permisibles para efluentes mineros, la cual se busca adecuar a los niveles internacionales.  Allí también me consta cómo es que hay fuerzas oscuras muy poderosas por encima del alcance de estos funcionarios honestos, que tratan de defender a toda costa sus privilegios.  A veces, esas "fuerzas oscuras" logran su cometido, como en el caso de la transferencia de la fiscalización minera al Ministerio del Ambiente (hace un año se transfirió al OSINERGMIN, y precisamente cuando el OSINERGMIN empieza a dar sus frutos con sanciones ejemplares a Southern y Doe Run, resulta que es transferido a un organismo nuevo que tiene que empezar desde cero).
 
Fernando Medina
Consultor ambiental
PRESIDENTE: ¿ESTOS TAMBIÉN SON PERROS PARA USTED?
 
Nada menos que 15 millones de hectáreas están otorgadas en concesión a empresas mineras. Es decir, se trata de áreas reservadas en las que una empresa tiene, con exclusividad, el derecho a explorar y, si encuentra mineral, a explotarlo, sacando a un costado de ser necesario a quienes son dueños de la tierra. Hay 15 millones de hectáreas reservadas como concesiones: casi no queda distrito de la sierra peruana que no tenga ya un "dueño minero".
 
Pero apenas 5% de toda esa superficie, está en exploración o producción. El 95%,  solo está "separadito" , "guardado" para más tarde. Por si acaso, las cifras son del ministro del sector.
 
El Presidente García en su artículo del perro del hortelano nos! contó que si las comunidades campesinas vendieran sus tierras "en grandes lotes, traería tecnología de la que se beneficiaría también el comunero". Pero resulta que mediante las concesiones mineras, esas tierras ya tienen lo que en la práctica es una propiedad privada sobre los recursos del subsuelo: sólo las empresas que tienen la concesión tienen derecho a explotarla, y nadie más. Esas concesiones son, precisamente, en grandes lotes. Pero solo se explora el 5% de las tierras, la veinteava parte. Más de 14 millones de hectáreas están concesionadas sin que se esté realizando ninguna exploración en ellas. Es decir, en la mayor parte del país ¿quien es dueño que no come ni deja comer? ¿quien ha separado millones de hectáreas para sí pero no les da una utilidad social? Las empresas mineras, evidentemente con el fin de especular con ellas, esperando pacientemente que sus tierras se valoricen con descubrimientos aledaños, alza de precios de metales o desarrollo de nuevas tecnologías.
 
El gobierno ha decidido poner un plazo de 12 años para explorar y poner en marcha una concesión minera. Quieren obligar a que se acelere la inversión, aún cuando la injusticia social en la minería, con las sobreganancias mineras, las subcontratas y services abusivas, la contaminación ambiental y la falta de respeto a los campesinos y comuneros que viven en el entorno, se mantienen. Quieren que los negocios se hagan rápido, rápido, mientras ellos están en el gobierno, para poder sacar provecho de ello.
 
Pero la pregunta más de fondo es: ¿porqué bienes que pertenece a toda la n! ación, como son los minerales, han sido privatizados, entregados en exclusividad contra pagos ínfimos, a empresas mineras por el simple hecho de que ellas dijeron "queremos este pedazo de tierra"? ¿Bajo que criterio se ha entregado esos terrenos a unos y no a otros, que podrían trabajarlos mejor?
 
Esta propiedad pública debe aprovecharse de acuerdo a un plan estratégico y con participación ciudadana, respetando los derechos de los pueblos indígenas y comunidades, ir decidiendo que partes del territorio deben abrirse a la actividad minera, cuando y cómo. En ese momento, como se viene haciendo con los lotes petroleros, esos territorios puede ser entregada a privados, totalmente o en asociación con el Estado, para que empiecen la exploración que permitirá su aprovechamiento, pero de manera transparente y competitiva: mediante licitaciones públicas. Así, el que más esté dispuesto a pagar, se queda con el derecho y el estado logra mayores recursos. Las concesiones también deben darse con la obligación de las empresas privadas de entregar la información generada al estado, permitiendo así una mejor negociación y generando una base de datos y conocimientos que permita un mejor aprovechamiento de nuestros recursos.
 
El gobierno no ha dicho que hará con las concesiones revertidas al dominio público bajo la nueva legislación.  Así como van las cosas, algo positivo como la reversión de  algunas concesiones mal aprovechadas al estado, sin licitaciones de por medio puede convertirse en un nuevo espacio para grandes negocios, oscuros, entre grandes empresas mineras y los altos dirigentes apristas del gobierno.

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Pedro Francke

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